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专家呼吁我国尽早实施政策环评

发布时间:2021-02-01 16:50:25 阅读: 来源:冰垫厂家

专家呼吁我国尽早实施“政策环评”

随着环保意识的逐渐深入,国人对“项目环评”、“规划环评”早已耳熟能详。但在环保官员和专家们看来,仅有项目、规划环评还远远不够,许多更大的环境问题,需要在更高层次即大政策层面予以解决,我国应尽早立法实施“政策环评”。  政策环评曾与法定化失之交臂  环境影响评价(EIA,以下简称“环评”)是指对决策——上层包括政策、法律,中层包括规划、计划,下层包括项目建设——实施后可能造成的环境影响进行分析、论证、预测和评估,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。  早在2005年,现任环保部副部长的潘岳公开讲话称:“规划环评的层次仍不够,许多更大的环境问题,需要在更高层次即大政策层面予以解决。因此,我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点,争取早日将政策环评纳入法规程序。”环境保护部环境工程评估中心原主任吴波2008年撰文指出,应逐步推动政策环评,针对地区和行业差异,有的放矢,抓住重点,实施分区,分类管理。  据悉,政策环评条款曾在立法进程中受阻。公开资料显示,早在2003年颁布的《环境影响评价法》(以下简称“环评法”)中,就在定稿前夕删除了政策环评条款。近10年过去了,上述环保部官员称:“政策环评入法的外部条件并没有太大改变。”  由时任的全国人大法工委副主任卞耀武任主编的《环境影响评价法释义》中透露,在提请全国人常委会审议中,曾将环评范围由建设项目的环评,扩大到对环境有影响的政策和规划进行环评。然而,该文指出:“一些常委委员和地方、部门提出,草案关于对政策进行环境影响评价的规定,缺乏可操作性;我国迄今尚未对政策进行环境影响评价的实践经验,国外也才刚开展研究,也没有成熟的经验可资借鉴,目前对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟。”  而环保部环境影响评价司原司长牟广丰向《经济参考报》记者回忆道:“当时‘环评法’立法时,有关产业部门曾提出不同意见,政策既然制定就(大体上)是英明的,还用得着环保部门再去评它吗?”牟广丰认为,产业部门态度消级的背后,既缘于对行政审批权力被稀释的抗拒,也缘于“环境保护不利于经济和就业”的“唯GDP论”的错误观念。  我国亟待对重大政策进行政策环评  牟广丰认为,中国亟待对人口政策、贸易政策、能源政策、城镇化政策、工业政策等宏观政策环境影响进行全方位审视和修正。  比如,在城镇化方面,此前环保部环境规划院课题组负责人蒋洪强、张静就对《经济参考报》记者指出,中国城镇化的边际资源环境压力依然处于上升时期,中国的城镇化不可能一蹴而就,切勿搞城镇化的“大跃进”。  而在能源布局方面,以渤海湾溢油事故为例,来自中海油的海洋战略专家王佩云则指出,渤海作为内海,海水自我净化难度大,开发渤海油气田,特别是浅层油气田,绝不能操之过急。多位能源和海洋专家均指出,中国的能源政策应果断实施海上油气工程从近海向深远海挺进。  牟广丰还呼吁,只有政策环评,才能避免现在的“西部大开发”变成“西部大开挖”,才能避免“产业转移承接”变成“石化污染沿海化、重金属污染内地化”。“在改革开放前的岁月里,由于没有政策环评,‘大炼钢铁’、‘三线建设’制造了众多城乡污染,今天一定要避免重蹈覆辙!”  “当前,环评大多处于决策链的末端,约束范围过小,只能起到被动反应的作用。有些人所谓的‘循序渐进’、‘按部就班’、‘在项目环评、规划环评制度完善的前提下再建立政策环评制度’,并不可取。”牟广丰强调。  另一位在任的环保部官员建议,政策环评可从地方政府先行启动,在政策制定环节即考虑对环境的影响。“相对于一管十几年、几十年的政策,规划、项目类的环评只能是‘小修小补’,国家应该从战略层面重新审视在制定和已制定宏观政策的环保性。”  对于项目环评,一位不愿透露姓名的环保部专家举例称,由于缺乏政策环评,我国环评工作启动时,项目选址大多已经确定,一些项目的前期准备工作已经就绪,此时进行环评大多是要求提出有效的环境治理方案,对于改变项目的选址、选线或者改变项目原料、产品结构等难度很大。  至于规划环评,上述专家又举例称,环评大多是在规划文本形成初稿、征求意见时才介入,此时规划已经基本成型,调整空间有限,不可能因为环评不合格而“牵一发而动全局”。  多位专家指出,由于环保部门尚未真正参与到产业部门和地方政府的综合决策中,加之政策环评未在决策链源头“保驾护航”,行政干预环评审批的现象较为普遍。他们指出,“先上车,后买票”和“上车不买票”的工程项目在某些地方还比较严重,一些项目在环评最终结果下达前已经上马,甚至投产运营;某些地方为了招商引资,擅自发布文件简化开发区环评审批手续,擅自扩大开发区规划范围。  政策环评在国外已有成功经验  由全国人大、全国政协、国务院等17个部门参与的《中国环境宏观战略研究》丛书(以下简称“丛书”)今年发布,其中为“环境影响评价保障”设立专章。  围绕反对政策环评立法者“国外没有成熟经验”的说法,一位参与丛书编写的专家指出,截至1996年,全球共有85个国家和地区制定了有关环评的法律,而美国、加拿大、荷兰等国已广泛开展战略环境评价(SEA).  该专家称,美国1969年颁布的《国家环境政策法(NEPA)》规定:“美国之各项政策、法律及公法之解释与执行均应与本法之规定相一致。”“由于建立了上述类似于‘违宪审查’的机制,NEPA又被称为‘小宪法’,在环保法律中地位极高。”  而在国内,项目环评、规划环评已经列入《环境影响评价法》,规划环评也有了专门的《规划环境影响评价条例》等法规。然而,政策环评至今未“入法”。  “关键问题不是有没有政策环评形成的体制机制,而是有没有反思经济既得利益的改革勇气。”牟广丰称,在现有制度框架内,全国人大就能对国务院制定的政策进行环评,环保部也能对省级行政区制定的政策进行环评。  除了立法,为了配合政策环评,加强执法力度,多位环评领域权威人士均在“丛书”中建议,亟待扭转目前环保部环境影响评价司仅有20多个正式编制,难以支撑日益繁重工作任务的局面;同时,应当消除环保、水利、渔业、林业、航运、城建、海洋、农业、地矿等部门在环评管理方面“九龙治水”局面。  上述权威人士为此建议,以环保部环境影响评价司为基础,创建副部级的国家环境影响评价局,同时分别形成区域和流域的环境影响评价局、省市县各级环境影响评价管理处等垂直管理体制。国家环评局承担拟定和组织实施环评,管理重大经济和科技政策、发展规划和重大经济开发计划的环评工作,拟定环评分类管理名录,负责审定重大开发建设活动的环评报告书等职能。  国家环境咨询委员会委员孙佑海还指出:“首先,现在小的规划一般都有环评,大的规划基本没有环评。其次,随着经济社会的发展,法律越来越重要,但对法律我们没有进行环评,违背环保要求的法律一旦实施,可能对社会造成的危害更大。最后,要把国民经济发展5年规划纳入环评的范围中,这虽然难度很大,但是一定要做。”  一位受访的环保部官员仍对政策环评的前景感到乐观。“和前天、昨天的项目环评、规划环评成为国家法律、法规一样,政策环评明天一定会向我们走来。”

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